2022年1月12日，美国防部发布《备选方案分析成本估算手册》，阐述了备选方案分析全寿命周期成本估算方法、成本估算最佳实践、数据收集途径以及经济可承受性分析方法等，是国防部首次专对于备选方案分析工作，出台成本估算有关政策文件，值得我关注研究。

  2019年年底以来，美国防部出台了新版5000.01指令《国防采办系统》、新版5000.02指示《适应性采办框架的运行》以及系列配套文件，掀起一轮国防采办改革高潮，形成“1个核心指示+6种采办程序+14个业务领域”的采办运行政策体系，从政策、职能、流程、方法等方面，优化采办管理体制机制，提升采办效率效能。其中针对备选方案分析业务管理，美国防部于2020年8月4日已发布5000.84指示《备选方案分析》，对备选方案分析的顶层政策用国防部采办文件体系中的配套文件形式做出规定，要求在装备开发决策之前和项目进入采办阶段之后，国防部和各军种部需要开展威胁与场景分析、部署方案分析、效能分析、成本估算、风险评估以及成本-效能比较等备选方案分析工作。

  针对备选方案分析工作中成本估算的重要性，美国防部自2021年3月起开始研究制定备选方案分析成本估算手册，8月形成草案，经审查，2022年1月正式对外发布，侧重于最佳实践、分析方法和成本估算数据收集，重点支持国防部重大国防采办项目（MDAP）备选方案分析，同样适用于适应性采办框架下的其他采办程序。该手册可用于：（1）初步估算每种备选方案的全寿命周期成本；（2）初步评估项目成本与进度风险，并指导后续数据收集工作；（3）确定全寿命周期成本动因；（4）按资金与拨款类别，提供每个备选方案的年度分项成本，支撑国防部规划、计划、预算和执行（PPBE）系统；（5）开展成本作为独立变量（CAIV）分析，确定在目标成本下提供最大能力或有效性的解决方案；（6）评估采办计划的经济可承受性。

  美军历来重视成本评估管理，不断加大成本评估管理的力度。新版国防部5000.84指示《备选方案分析》要求各军种部在开展备选方案分析前，需要编制具体项目的备选方案分析指南；成本评估与计划鉴定局需要在I类采办项目装备开发决策（MDD）前40天内批准该指南。同时，《备选方案分析成本估算手册》对各军种部编制备选方案分析指南时涉及成本估算的相关联的内容做出7项明确规定：

  一是备选方案成本估算要覆盖全寿命阶段，提供包括研制、采购、使用与保障、退役处置在内的每种备选方案的全寿命周期成本估算结果；

  二是提供“足够质量”的评估，支撑投资与采办决策，尽可能使用合理的成本估算方法和实际成本数据来进行估算；

  六是需要估算平均采购单位成本（APUC）、采办项目单位成本（PAUC）、平均单位制造成本（AUMC）、单位重复性出厂成本（URFC）、每飞行小时成本（CPFH）等，支撑采办项目基线、经济可承受性指标的建立；

  美军历来注重成本评估工作总结，不断提炼实际操作中的最佳实践。《备选方案分析成本估算手册》全面总结了美国防部过去5年开展备选方案分析成本估算的经验，给出了15个最佳实践：

  二是组建综合团队，涵盖成本估算、财务管理与审计、规划计划、作战、后勤以及成本评估与计划鉴定局、军种成本估算机构等相关人员；

  三是注重技术经济相结合，成本估算团队应掌握设计、部署、维修与保障等技术基线，有助于调整成本估算模型；

  四是选择适用的成本估算方法，成本估算团队应参考《国防部成本估算指南》，根据可用数据和备选方案的成熟度选择适当的成本估算方法；

  五是使用成本评估数据平台（CADE）中历史实际成本数据，包括成本与软件数据报告系统和使用与保障成本可视化与管理系统；

  六是对所有备选方案使用通用的工作分解结构，有助于不同备选方案之间的成本比较；

  七是对成本与进度做综合评估，将每个备选方案的成本估算与该备选方案技术复杂性的历史经验相匹配；

  九是实施动态估算，提供每个备选方案成本估算的当年（Then Year）币值与固定年（Constant Year）币值结果，支撑全寿命周期经济可承受性评估；

  十是将估算结果分类应用，当年币值结果可用于比较不同备选方案对国防部预算的影响，固定年币值结果可用于比较各备选方案的总成本和经济可承受性指标；

  十一是要确定各备选方案成本动因，支撑成本和效能的权衡，尽早识别高成本风险技术与方案；

  十三是要定期最新成本估算信息，实施阶段评审，促进成本估算质量的持续改进；

  十四是及时归档基本规则与假设、数据源、方法、模型、通货膨胀与价格调整指数等过程成果文件；

  美军历来强调经济可承受性在采办决策中的作用，制定并推行经济可承受性采办策略。新版国防部5000.84指示要求备选方案分析一定要考虑各种方案的经济可承受性，支撑采办项目经济可承受性指标建立；里程碑评审中需包含经济可承受性指标迭代评估，作为采办项目决策约束。经济可承受性分析和全寿命周期成本估算之间的关系是互为补充，而不是相互替代。经济可承受性分析是通过“自上而下”分析各军种部预算约束；全寿命周期成本估算是通过对每种备选方案在研制、生产、使用各阶段所需成本进行“自下而上”累加计算；两者相结合，形成经济可承受性指标，为采办决策提供参考。

  《备选方案分析成本估算手册》特别强调了经济可承受性分析的独立性，指出该项工作应由军种部计划分析与评估相关机构负责，备选方案分析、项目管理、需求、情报、采办等相关机构为其提供支持与输入。

  美国防部自上世纪60年代开始成本-效能分析工作以来，始终强调论证阶段的备选方案成本权衡分析，注重低投入高回报作用。美国防部2021年7月《备选方案分析最佳实践》报告数据显示，开展一次备选方案分析的经费投入一般在30万美元至190万美元之间，但充分进行备选方案分析的项目中，接近90%的项目没再次出现成本上涨25%或进度拖延12个月以上的情况。

  新一轮采办改革以来，美国防部在5000.73《成本分析指南与程序》框架下，不断修订成本管理相关指南、手册，包括《使用与保障成本估算指南》（2020年9月）、《国防部成本估算指南》（2020年12月）、国防部5000.04手册《成本与软件数据报告》（2021年5月）和《成本分析手册：通货膨胀与价格调整最佳实践》（2021年12月），并针对备选方案分析成本估算工作，首次出台专门指南《备选方案分析成本估算指南》，不断规范和强化相关工作程序，为备选方案分析工作的开展提供有效的制度保障。

  国防领域各项事务的经验教训总结，慢慢的变成了美国防部传统做法。2020年以来，美国防部在《使用与保障成本估算指南》、《国防部成本估算指南》、国防部5000.04手册《成本与软件数据报告》、《成本分析手册：通货膨胀与价格调整最佳实践》等成本管理系列政策文件均设置专门章节阐述最佳实践，全面总结工作中的经验教训。《备选方案分析成本估算指南》也专门总结了15条成本估算最佳实践，为后续工作的持续改善提供参考。