中国近30年来的经济进步，在很大程度上应归功于打破了对劳动力、资本和商品流动的各种限制，促进了城市化进程。经济学理论和国际经验都肯定，城市化对经济稳步的增长意义重大，因为制造业和服务业在城市更有效率，同时，城市还是促进创新和发展复杂技能的主要基地。

  因此，中国政府应当推动健康的城市化，城市发展必须基于对基础设施和公共服务的投资。

  中国的城市化模式效率不高，包括规模分布不够合理和专业分工不足。中国目前人口规模在100万至1200万的城市的数量不够多，许多地级市的人口规模仅为有效规模的一半。有研究表明，地级市的人口规模如果翻番，有望使单位员工的实际产出增加20％至35％。

  许多城市尽管在制造业上没什么比较优势，当地企业的经营规模也普遍偏小，却依然对制造业倾注大量心力，而忽略了促进服务业的繁荣。尽管大城市的天然经济基础是服务业，中国的许多大城市却凭借自己的权力和资源，在吸引制造业方面享有不平等的优势。即使这些城市已到达应更多专注于服务业发展的阶段，它们依旧在发掘制造业方面的优势。

  特大城市的天然经济基础，是商业服务业和金融业。但在中国，这些产业虽然增长迅速，规模却依旧较小。广告业等行业最近才从政府控制下解放出来，而法律和金融服务业等依然处于政府的严格管制之中。只有在这些现代服务业得到逐步发展之后，中国才能发展出可以与东京、伦敦和纽约相媲美的超级城市。

  当前，中国新城区建设中执行的若干政策，对城市密度产生了消极影响。中国城市的外围区域碎片化现象越来越严重。未纳入城市行政管理的城中村四处延伸，大部分没有户口的农民工都借住在那里。城市周边的建成区又散布在农用土地中间，由于对农业用地转作其他用途有极其严格的配额限制，这些土地的开发很难顺利开展。

  工业企业正在从中心城区迁置到城市周边的新型工业园区，周边新开发的城镇对土地使用密度缺乏重视。限制市内的建筑密度的做法，也降低了土地利用效率，导致城区的平面延伸。此外，土地利用和基础设施建设之间缺乏配合，导致通勤时间和成本上升，土地消耗量超过了必要水平。

  这样的平面蔓延和分割开发现象一旦扎下根来，将很难逆转，由此带来的基础设施建设成本、通勤时间和污染程度的上升，会逐渐吞噬城市的生产率。因此，中国需要将这样的一个问题的解决列入紧急议程，加强产权保护，促进土地市场之间的竞争，改进土地利用规划。

  城市边缘的土地定价是当务之急。目前，城市开发并没有为征用的农用土地负担真实成本，相反，城市政府以低价购买农用土地，大幅加价后卖给开发商，从中获取了大笔利润。这一套利机会恶化了城市蔓延现象。目前，地方政府面临的约束大多数来源于上级的指示，但这些指示的效果有限。更重要的约束应该是加强农村的产权保护，让农民和村庄获得的补偿能尽可能反映土地的市场价值。

  同时，城市土地市场的效率需要提高。开发商目前通过政府组织的土地出让来获得城市土地，出让方式一定要保持公开、透明和公正，让开发商为项目支付包括必要的基础设施在内的真实成本。此外，还应该让工业、商业和住房项目的开发商能够在平等基础上竞价。由此产生更真实的土地定价，从而制约工业用地的过度开发。更高的土地拍卖价格还可以促使某些工业活动分散到较小的城市，政府应思考用税收优惠等财政刺激手段，来鼓励国有企业的土地再开发。

  改善城市规划至关重要。即使那些高度尊重市场规律的国家，也对土地市场制定了规划法规。这些法规限制了地块的用途，规定了建筑的密度。中国目前对土地利用有总体设计（一般称为城市规划方案），但这样的规划需要获得更强的法律上的约束力，或许能要求通过地方人大的审批。同样重要的是，这些规划应该显示地块的容积率的许可范围，政府可通过容积率的许可范围将城市发展引导到预定的位置。例如，靠近公共交通枢纽的地段可以允许更高的容积率，以鼓励集约化。

  中国的城市过于依赖土地出让作为收入来源，由任期相对短暂的政府官员来负责城市的长期资产（土地）出售，以此维持经常性支出（以及部分资本性支出），这样做等于剥夺了未来的市民从这些资产中获得的收入。

  作为公共财政改革的一部分，土地出让收入应该仅用于资本性支出，长期资产的出售应该与资产的购置相匹配。而且，即使是资本性支出也应该减少对土地出让的依赖，开发其他来源，例如在中央政府或省级政府的严密监督下发行城市债券（若干发展中国家采用了这个办法），或者由中央划拨转移支付。

  对住房和商业房产开征从价房产税将是一大进步。目前，中国的城市财政收入大多数来源于增值税和营业税以及土地出让收入，它们都鼓励城市吸引产业而不是吸引居民。对住处征收房产税不但有利于增加地方收入，还能鼓励城市接纳更多的居民。同时，对商业地产征收房产税，将更好地反映商业地产需要的交通、排污和电力等公共服务的成本，促使企业节约使用土地和空间。

  房产税将会降低出让土地对潜在买房人的价值，因此，地方政府从土地出让中获得的收入会下降，但是，这将带来经常性财政收入的有利转变，从资产出售收入更多地转向经常性收入。政府还可以将土地出让期限永久化，以此作为对引入房产税的补偿。

  政府官员的激励机制也需要改革。城市政府的主要职责是给市民提供良好的公共服务，并在私人部门投资之外补充恰当的公共基础设施投资。但是，长期以来，中国的市长和另外的地方官员的业绩考核依据，并非其所提供的公共服务的质量，而是所在地区的工业上涨的速度。即使不进行更积极的制度改革，让市长更多地对当地市民负责，中央政府也需要更有创造性地设计对地方官员的适当的激励机制。由于物质基础设施的效果在建成后非常容易就能看到，而社会投资的效果需要很久才能完全显现，所以还应该鼓励政府官员延长任期。为实现更恰当的激励，他们的业绩考核还应包含反映长期的财政稳定性的指标。

  最后，很关键的一点，是要允许较小的城市在更平等的基础上同大城市竞争。在目前的体制下，层级较低的城市由层级较高的城市主管。这种层级关系应该改革，使得每个城市，不论其规模大小，都应该在明确规定的若干领域内享有完全的自主权，并让所有的城镇享有相同的税基、税收工具、优惠政策，执行统一的政府间转移机制，以及承担相同的支出责任。当然，规模较小的城市需要更长的时间才能充分的利用各种财政工具（如市政债券等），因此在过渡时期，可以靠政府间财政补助的机制设计，使它们能与较大的城市平等竞争。

  作者弗农亨德森（Vernon Henderson）为布朗大学经济学和城市研究教授。