2007年4月25日下午，十届全国人大常委会第27次会议分组审议《中华人民共和国城乡规划法（草案）》，发言摘登如下：

  郑功成委员说，这部法的核心思想，我认为是要真正确定先规划后建设、科学规划、民主规划这样一些基本的原则。没有规划就不能建设，有规划就得维护规划的形象。同时，要确立科学规划和民主规划，避免完全凭领导人好恶随意决定、修改规划的现象。科学规划一定是要强调科学性，刚才几位委员谈到规划要有法律的约束力，法律的约束力只有建立在科学规划的基础之上才能实现。怎么体现科学规划？我觉得法律中应该认真考虑城乡规划中尊重科学、规避领导具体介入的规范。民主规划主要是规范程序问题，公众参与、规划公开、专家论证等问题，民主规划要把现在的行政决策问责机制放在法律中。只有做到科学规划、民主规划，才能够确立规划的权威性。我认为这部法律草案还应当体现出服从全国经济社会大格局的原则。光讲一个省、一个地市、一个县的规划还不够。十一五规划中把全国分为几大区，可根据国家区域布局拿出先导性的宏观规划，如果站在更高的层面上有一个宏观规划布局，不但可以节约资源，而且能够提高效率。因此，城乡规划要注意大的布局的规划，然后在大的布局下再考虑地方的东西。在法律中，这一块体现不够。

  乌日图委员说，现在草案的基本框架和主要内容是可行的。我提三方面的意见：第一，在这部法之前有城市规划法和村庄集镇规划建设管理条例。这部法叫城乡规划法，从草案内容来看，把原有的法律和条例的主要内容都吸收进来了，但是作为城乡规划法，我觉得有关乡和村庄的规划内容和城市、镇这一块比较起来，还明显薄弱。我看了条文，在关于城镇规划的制定这一章共有15条，其中只有第19条是关于制定乡规划和村庄规划的规定；关于城乡规划的实施这一章共有18条，其中关于乡、村庄规划的实施，只有第39条。还有第27条有一款和村镇规划沾一点边。希望可以在修改过程中再进行充实。另外，城乡的规划要有区别。比如，现在城市的问题是缺乏控制，农村的问题是缺少指导，如果把现在关于城市规划的很多内容用在村庄上，肯定是不行的。所以，必须要依照我们国家现阶段城市化的过程以及新农村建设的远景目标来制定规划。第二，我觉得这个草案中有些规划的关系讲得不是很清楚，比如说现在的草案当中一个叫“城乡规划”，还有叫“总体规划”，总体规划和城乡规划、城市规划、乡规划、村庄规划，这些关系要讲清楚。还有“城镇体系规划”，它和“城市总体规划”、“镇总体规划”等又是什么关系？是否需要这么多层次的不同规划？我建议在修改中把这些不同规划之间的相互关系理清楚。第三，在总则中的文字表述，第1条里面就提出保护耕地等自然资源和历史文化遗产，第3条，又提出保护耕地等自然资源和历史文化遗产，我认为这个完全可以合并。另外，第2条规定，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。第3条第2款又规定，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。像这些内容，完全可以合并在一起，没有必要重复表述。类似这样的问题后面还有，希望修改的时候加以考虑。

  叶如棠委员说，1.城乡规划的核心是各类工程建设的空间布局和相关资源的合理配置，它的直接意义就是指导和规范城乡规划区内的各类工程建设，保证城镇化的健康、有序、可持续发展，应在总则中点明规划与建设的关系，规划是建设的前提，建设是规划的归宿，两者相辅相成，密不可分。2.城乡规划法不只是原城市规划法与村庄集镇建设条例的简单相加，应该从制度设计上体现城乡统筹、以城代乡的本质要求。这些年，有的省市在城乡规划建设领域实施城乡统筹或城乡一体化方面作了有益的探索，值得吸纳到本法中来。3.以往执法检查的情况表明，所谓规划违法，一是老百姓违法，二是法人违法，三是执法者违法，影响恶劣且难以挽回的不是第一类、第二类，恰恰是一些市县政府本身违法。目前的监督检查和法律责任都未对政府违法作出必要的规定，仍将是本法的一条“软肋”。建议增加规划督查的条款，国务院和省级建设行政主管部门可以受同级政府委派会同监察部门对下级政府的重大违法违规行为进行督查。

  任茂东委员说，这部法律草案中有三个方面体现得不够。第一个体现得不够是，对于文化遗产保护力度的规定体现不够，且与文化遗产保护法有些内容相抵触。这几年在城市规划中，大量地破坏文化遗产的行为十分惊人。有一个建筑专家说，从南到北的城市都一个模样，看不到中国文化的特点了。因此本草案应增加相应的内容。第二个体现得不够，是对公益事业用地和商业用地应使用不同的规定体现得十分不够。物权法出台后，征收、征用土地的规定非常清楚，对划拨土地没有规定，但是这部法草案第35条里对规划的规定是与物权法相抵触的。第三个体现得不够是对于城乡规划时应注重人文环境和民族特色的规定体现得不够，特别是少数民族地区。每一个地区的规划应该有自己的特点，不能千篇一律。

  林兆枢委员说，我认为解决规划的问题主要在于科学性、严肃性。怎么科学？怎么严肃？主要是要规范各级政府，不是规范各企业，也不是规范群众。怎么规范政府行为？这很难。每次制定规划是领导组织制定规划，每次修改规划也是领导组织进行修改，每一届政府都有自己的一些思路、想法，因此规划改变很严重。怎么解决这个问题？能不能规定就是本法颁布之后，新制定的规划要50年不变。这样就不能随便更改规划，这样制定规划的时候才能够科学地制定规划，制定出科学的规划。根据本地的实际情况，请专家充分论证、比较，请民众参与讨论，最后制定出来的规划相对而言比较科学。规划定下来后，就是50年不变，这样才有严肃性。如果以领导认为当时的规划不科学，不够规范，就对规划进行修改，那就会没完没了的修改。再来一个新的领导又说这个规划不好，又要变。那就下决心不要变，当然市、县、乡、村规定的年限有区别。用这样的形式，比经上级政府批准，更有严肃性，因为很多就是上级要它改变规划的。由同级人大常委会审批或由上级政府审批，也有各自缺陷。怎么解决科学性和严肃性？就是用科学的态度制定科学的规划，以一定的时间规定来保证；规划的严肃性要用时间和制度来保证，而不是人来保证。

  李春亭委员说，我们的国情就是还处于社会主义初级阶段，是在发展的过程当中，整个的经济事业和城乡的二元结构矛盾，现在仍然比较突出。更重要的是，中国是人口大国，人多地少是中国的现状，城乡建设涵盖到村，包括村，包括乡，包括镇，这里只提到“集约发展”我认为是不够的。现在有的城市贷了几百亿款搞城市建设，设施豪华，到头来贷款都还不上。我认为在指导思想上有一个问题需要首先明确，就是农村以后到底怎么发展？我认为这个问题太突出了，在解决农民转移的问题或者城市化问题的时候，农村规划和建设，在指导思想上应该比较明确。建议对这个问题应该在规划中充分地考虑进去。在规划中还需要明确一个问题，就是将来这8亿农民能够到大城市，到中等以上的城市去居住的到底有多少？我认为，将来中国绝大部分农民的转移重点还应该是在中小城市和镇、乡，中小城市要容纳农村转移人口的60%以上。所以，在研究解决城乡规划的过程中，“城市”的概念要再区分一下，包括大城市、中城市，包括县城，必须考虑到人口的布局问题，如果这个问题规划不好，将来也会面临很多实质性的问题。再一个需要明确的就是中国人多地少，城市规划要注重节约土地，我非常赞成。从城市建设及环境来讲，我认为每平方公里1万人太少。将来中国的城镇建设必须向高层发展，每平方公里居住人数1.5-2万人。这样既解决合理性，又节约了土地。因此，草案中的这些问题表述不能太笼统，要有可操作性。另外，城市建大的广场，部分市民说好，但这部分人只是占总人口的百分之几。我建议，能够在这个问题上从国情上，从中国发展的历史阶段上，从展望未来我们的祖国是城市人口不断增加，农民在逐步减少，最终我估计也就是30年后就只占到20%。这部法律的规范还不够，建议在这个稿子的基础上，进一步围绕这些方面的问题，再搞一些调查研究。如果我们能把这些问题解决好，我们就可以实现系统的科学发展。

  严义埙委员说，谈几点意见：第一，城乡规划法非常重要，尽管这部法只是从建设的角度提出来的，规划一旦定下来以后会影响方方面面的事情，而且不太容易改，对社会的发展和人民的生活都有很大的、长期的影响，所以规划制定的前瞻性和科学性是非常重要的。比如我们在北京讨论交通拥堵问题的时候，大家发现规划上有许多很大的缺陷，如果没有这些缺陷的话，现在的交通拥堵问题可能还不至于这么严重。因此说，规划的科学性和前瞻性还是需要有很多条件和措施来保证。这部法中主要是靠编制单位的资质来保证规划的科学性和前瞻性是不够的。建议考虑在本法中建立一套制度，规划单位要具备必要的资质条件是必要条件，要保证规划的科学性和前瞻性，需要有很多措施，要更加开放，要引入竞争，需要保证有足够的不同方面的专家参与，另外还要有一定的法律责任。比如做规划的人，他们要终身对这个规划负责任，建议增加相关内容。第二，规划的严肃性和稳定性，本草案实际上也考虑到了。最主要的问题是在我们现行的体制下面，每个领导干部上来以后都有一套很好的想法，都想把事情做得更好，许多新上来的领导干部总是觉得前任做得不够好，然后自己来一套，下一任上来以后再说前任不好。如何防止领导干部因人事变更干预规划，不按程序修改规划，法里也讲了很多，也引入了人大的监督。但本级政府和人大怎么处理关系，还有本级人大和上级政府的关系，这些问题确实值得仔细考虑。第三，规划好之后，规定在实施之前还要公布是很好的措施。过去只是规划了之后就实施，究竟好坏大家都不知道。但是现在不一样了，上报之前要公布除了可讨论规划好不好，也一定会涉及方方面面的利益。究竟如何平衡不同利益集团的争论，我相信肯定是一个问题，所以要事先在法律中考虑好。同时要防止腐败。建议对以上三方面要认线;李重庵委员说，城乡规划要坚持科学发展观的指导原则，要落实到城乡规划中就必须提高其规范性、科学性，不要切断历史，不要不顾环境、人居的条件，而且不能不考虑今后长远的持续发展。现在这些年矛盾突出，城市更突出一些，农村也存在这种情况，我们现在发展变化非常快，实践快于认识，很多项目还没有认识清楚它的影响规律之前事情已经做了，发现问题后已经不可挽回了。许多城市，在解放的时候还有一些历史文化建筑等文化遗产，到前几年95%以上都没有了。可能过了五十年、一百年后，回过头看，我们这些年有些失误是可以挽回的，但是有些失误可能没有任何机会挽回了。所以，这部法中应强调这样一个指导思想。要提高规划的科学性，很多具体的内容可以体现在城市设计的工作中，把这个问题解决好，就可以防止一些失误。比如说短期的经济利益和长远的发展，特别是人的发展的矛盾，能够抑制一些地方因政府的领导同志经营土地的冲动，而造成建筑密度过大等问题。所以建议，城乡规划法草案能够对一些重要的科学指导原则明确提出，同时能否给政府的规划部门一个权力，像文物保护单位可以划定一定的区域一样，如在城市中划定历史文化保护区，或者对具有历史、文化价值的房子可以挂牌，任何人不得随意拆除，将来变动的话建筑外貌也不能变。现在草案中提到了一些别的法律，对老的建筑物的保护只有文物保护法中加以规定，文物保护单位压力也比较大，能否考虑给规划部门一些这方面的权力，规定一些保护名称和标准，保护一些历史建筑和各自城市的风格、传统。

  王桂兰(全国人大代表)说，第一，城乡规划要统一协调，旧城区应当统筹规划、区别对待、控制发展，要彰显城市特点。对于旧城的保护、整治，要尊重历史，我认为当前城乡规划中存在一些不可忽视的问题，有的地方超越经济社会发展阶段和资源环境承受能力，脱离实际，有的领导不按程序干预变更规划，违法规划，长官意治，随意性比较强，城乡规划是百年大计，不能有短期行为，更不能换领导就改变规划，改变政策，要严格遏制相互攀比，搞政绩工程，我认为我国发展很快，但艰苦奋斗的优良传统不能丢，切忌规划建设的大拆大建，要注意保护历史环境，延续传统风貌和民俗精华，同时积极改善基础设施，改善生活条件，促进经济繁荣。如哈尔滨的中央大街是欧陆风情的百年老街，道外景仰街是巴洛克风格建筑，南岗区的果戈里大街，都是历史文化名街，防洪纪念塔和索菲亚教堂是城市名片，这些都是城市的代表，应重点保护。对于新区的开发、规划、建设，要从当地实际出发，继承和发扬城市的传统文脉，加强设施建设和生态环境建设，使之成为富有当地特色的城市新区。新区建设要注意完善城市功能，科学规划和建设，如交通、学校、医院、商业网点、休闲区等配套功能和设施，也就是说要用现代的科学技术手段来完成新区的建设。我认为在新区规划时，为了加大土地利用价值，建筑密度不宜超过20％，要把80％的空间用于建绿地和花园以及一切利于人民群众生活和工作的自由、自然空间，要大力建设康乐和文体设施，提升城市文化品位。第二，历史文化名城在规划、建设中必须从根本上改变以往的“以旧城为中心”“大规模改造旧城”的思路，要削减旧城区内的开发建设，促进旧城区城市功能的合理调整疏散，扩大旧城区内“历史文化保护区”的面积，同时编制、修订好历史名城保护规划条例。第三，城乡规划要和土地的有效利用结合起来，防止开发商无序占地、圈地，特别是破坏生态和在法律边缘占有土地，用极少的资金得到最大的暴利，造成土地资源的浪费，环境的破坏，给国家和被动迁人的利益带来了很大的侵害和损失，不利于和谐社会的建立。各级政府不能再把土地作为招商引资条件，也不要再把土地当成银行，因为我国人多地少是众所周知的。第四，省会城市要充分发挥联合规划委的协调作用。比如在黑龙江省哈尔滨市，部队、铁路的土地都不归地方，这就需要规划委来统一、协调解决，但目前由于城乡规划委的法律地位、职责内容以及工作程序均不够明确，因而在实践中还没有发挥出应有的作用。第五，在着力推行法制建设的同时，政府部门还要加强城乡总体设计编制工作，确立公众参与和论证要有透明度体现公共意志维护公共利益。建设部应对各省、市城乡规划工作进行事前和事中监督，及时发现、制止。防止有的地方政府和部门在城市发展规划中以权谋私、行政不作为等问题的发生，并依法进行处理。

  沈启鹏(全国人大代表)说，城市规划太重要了，我们在基层也目睹了很多的事实，比如城市化对文化遗产的破坏太大了。刚才说到这部规划法应该早点出台，实际上整个国家的城市化进程如此之快，城市化的理论准备、思想准备都很不足，所以出现了很多“城市病”，很多城市的历史文脉被切断了。从整个国家讲，怎么坚守我们的文化身份？我感到，立这部法要在探索中国特色的城市化这个观念上有所突破，同时要贯彻节约、勤俭的精神。在一百年前，清末状元张謇就有这个理念，一个城市分开几个小的卫星城镇，中间有乡村相间，这就非常合理，因此我感到，我们这部法要贯穿中国文化的精神，中国特色的城市化道路的精神，勤俭节约的精神。还有李连宁委员提到的招投标办法，我今年去了沂蒙山，主峰脚下的一个百花峪村，是一个很有特点的小村镇，老百姓的智慧是了不起的，有的人家就是一个很小的山坡地，把自己的房子经营得很有趣味，我把它当做一个园林一样转了半天。如果垄断设计的话，有可能是破坏。新农村的建设必须要注意保护我们的文化。这既是一个增长点，同时也大有文章可做。村镇的规划设计要特别讲它的个性，这样就可以和我们的非物质文化遗产的保护结合起来。

  费斐(全国人大代表)说，目前我们的城乡规划停留在一个非常低级的水平。城市环境从南到北，从东到西，基本都是一个模式，就是高楼大厦，看起来好象是经济发展的标志，或者说是现代化的标志，但实际上是我们输掉了自己的一个良好的自然环境，破坏了我们老祖宗留下的文化遗产。我希望参加编制这部规划法的队伍应该多一点历史感、使命感，热爱我国的文化，了解我国的问题，对西方的好传统也要有所认识。希望他们能够在编制规划的过程中既要反映时代感，更要保护我们中华民族的文化，体现中华民族文化的深厚底蕴。这部法中多次提多了管理经费的问题，各级的管理经费都纳入了国家的财政预算，但是我国在经费方面到底能够承担多少？此外，我担心监督力度不够。一个是政府部门，从中央一直到地方对城乡规划认识的深度问题，另外，作为市民，我认为缺乏这方面的认识。城乡规划，说得浅一点就是对我们的环保、资源保护的认识不足，建议加强全国性的宣传。政府方面要有一些有使命感、参与感的人，真正负起这个责任。

  周力争(全国人大代表)说，建议增加一个内容，真正了解一个城市的历史、热爱这个城市的现状，对这个城市最有发言权的是老百姓。一个城市无论是大规划、小规划，还是短期、长期的规划，都应该设置一个通道，让城市的市民、老百姓参与，比如说一些长的规划可以公示。对于老区的物质文化遗产以及值得保护的东西在拆除之前，比如说一个建筑物历史年限达到多久以后，在拆除之前应该公示，老百姓可以给政府一个建议。批准部门和规划部门应该更多地通过一定的机制和渠道让全体的市民和老百姓参与城市的规划，以及监督城市规划部门在拆旧建新方面，以及在做土地出让和建设公益事业方面做得更好，可以对科学规划起到一定的促进作用。

  徐志纯委员说，我认为城乡规划法应该在三个方面比城市规划法有所改进。第一，规划本身的科学性。很多的城市规划不科学，今天刚刚修好的路，明天又开始挖了，地上建得很好，地下的污水管没设计好，规划本身的科学性没有很好地注意。第二，实施过程中不严肃，政府在开始的时候很注意建立规划，但是实际上批准以后，政府并不很重视这个规划，往往破坏规划的是政府自己。全国有很多的例子，首先拆掉文物的是政府自己。第三，修改的随意性。换一个市长就修改一次规划。我认为，新的城乡规划法要出台，在以上三个方面要好好地加以研究。刚才我看了一下老的城市规划法，在规划科学性方面讲得很多，我认为还是很有道理的，但是新的城乡规划法把很多的原则性问题就归纳为一条了。

  嘉木样·洛桑久美·图丹却吉尼玛委员说，城乡规划法是关系国计民生的一部重要法律，希望多听一线工作者、基层领导干部及专家学者的意见。许多问题是因经济社会发展规划与城乡规划脱节造成的。制定城乡规划法必须以科学发展观为指导，要注重实效。

  李朋德(全国人大代表)说，首先感觉这部法的出台是势在必行，尤其是改革开放30年，城市发展和农村发展都非常快，现在有点乱，有些城市和农村交界的地方就更没有法可依了，也没有良好的规划。从依法规划，再依规划实施，有刚性和柔性这两个方面。这部法强调总体设计的刚性，然后强调建设规划的柔性，这样能够更好的统一规划和实施。这部草案出来了一个很好的法子，但是还应该广泛征求意见。如何把人的意志更科学性地表示在规划里面去，然后再强制执行，这是非常必要的，这样才能保证规划的科学性。规划法本身有两个内容，一个是规划得很笼统，实际上是有一个区域规划和局域规划的概念，现在在整个规划里搅在一起了，局域规划应该是政府综合部门统一组织，包括土地、交通、水利各个方面的问题，这是总体的。然后建设是专业的，到第二级规划、第三级规划，就是部门负责，不能揉在一起，否则今后的管理上、组织上就不好做了。还有规划的导向，应该强调人口发展和环境的关系，目前这里没有考虑人口的因素，尤其是广大农村的农民向城市移居以后，现在是8亿，今后还要发展，城市的结构会变，人口的结构也在发展。建议强调标准，在总则里面加上“根据本法要尽快出台相应的总体设计以及建设规划各个方面的标准”，现在我们国家的标准应该说是不太适应的，城市到农村这块就更没有标准可依了，建议标准和体系能够尽快建立。第二，强调信息化的作用，不论是为了民主也好，为了监督也好，整个规划的信息化手段、计算机的手段应该更好的协助好规划，因为规划涉及到各方面的信息。第三，规划应该分出重点，尤其是在农村，要强调基础设施的规划，包括现在的新的县城。现在我们国家的城市道路开膛破肚得很厉害，因为规划没有先期性，没有把专门的管网铺设在地下，导致来回开，浪费了很多的钱，老百姓对此有意见，尤其在县城内，应该加强这方面的规划。乡村模式的改变要作为一个大的课题进一步去研究，我国现在乡村城市的布局是随着古代打仗形成的。新农村建设以后，小的村庄可能要合并，怎么归入到体系里，这些都是需要考虑的。

  蒋祝平委员说，当前我国一些地方，由于种种原因，城市、农村建设中存在着随意性的突出问题，没有规划、无序建设、土地资源浪费的现象，社会各界对此反映十分强烈，为了切实改变这种情况，我十分赞同财经委所提出的一条审议意见，即：明确城市和村镇建设实行“先规划、后建设”的原则，建议在第2条开头增加：“城市、建制镇、集镇、村庄的建设，必须首先制定规划。”

  路明委员说，对城乡规划法草案谈三点意见。第一，第3条，关于城乡规划指导思想的问题。我觉得谈得还不明确。中国的城乡规划到底怎么做？沿着目前摊大饼式地建大都市的思路走，还是走人和自然和谐、以人为本的思路。2004年我们作过城乡统筹课题，涉及到城市发展规划的问题，世界上有两种思想，一种是田园式的城市，比较典型的是德国多中心、分散式的布局，这在上世纪九十年代得到了欧盟的认可，英国、法国都推崇德国的分散式的建设规划布局。中国到底怎么布局，如果在规划法中不解决，将来会带来很大的问题。北京市规划已经把分散式多中心理念写进去了，规划了大兴、亦庄、通县等几个分中心，建议把多中心分散式布局和人与自然和谐发展的理念写进本法，科学布置产业，方便居民的就业和生活。第二，关于人大和政府怎样协调。我的观点是规划制定过程一定要有公众参与，人大应当批准，同时上级政府也要审批。如何解决这一个矛盾，我认为人大也要有协商民主，把协商民主和投票民主结合起来，在人大投票之前，上级批准之前，就要事先征求各方面的意见，包括老百姓的意见，包括上级规划部门的意见，包括人大代表的意见，大家协商通了，我们再投票批准，使协商民主和投票民主统一。第三，乡镇规划技术力量薄弱。我最近碰到过这样的一个问题，村庄整洁首先要做规划，乡镇没有规划人员。建议县级规划部门应当指导乡镇做好村庄的规划。